周常兰
国有资产是世界各国普遍存在的产权形式。国外国有资产的管理无论是“两层”式，还是“三层”式，都强调对国有资产的依法、分类管理，重视激励与监督机制，突出竞争性行业的市场化运作。这些经验值得我们借鉴。
一、国外国有资产的管理模式
国有资产是企业产权的一种重要类型，在世界各国普遍存在。与我国相比，西方国家的国有资产在国民经济中所占的比例通常较小，主要分布在基础设施、公用事业和自然垄断部门以及一些关系国防安全的战略性领域。在国有资产管理模式方面，国外主要有“两层”和“三层”两种管理模式。
1.“两层”管理模式。“两层”管理模式是指政府直接管理国有企业的资产。该模式主要适合于国有企业较少、国有资产规模不大的国家。美国、加拿大、法国、德国和巴西等国采用的是这种模式。
（1）美国的国有资产管理。在美国，政府对国有企业的管理非常严格。除了对总统直接负责的企业外，大多数国企一般由政府有关的部、处以及根据国会各种决议设置的专门常设委员会管辖。政府通过有关部门的行政指令确定企业投资规模与方向；利用价格、税收等经济手段对企业活动进行调节；由国家派遣监督员或监督团，对企业实行财物监护；同时，政府还有权决定企业的劳动人事、产品定价及利润分配制度，以确保国家对企业发展及分配方面的决定权；当然，企业也拥有在法律允许范围内自行设立董事会等管理机构以及自主经营的权利。
在美国，还有大批国有企业被出租给私人垄断组织自主进行生产经营，政府提供生产资料、工资、管理成本等生产费用并且获得产品。政府对国有混合公司，除委派代表参加企业董事会外，还实行以主承包商为首的、由政府作为产品计划的招标人，按照择优原则执行的承包合同制；根据企业产品的种类和用途，成立生产周期长、系统配套复杂、技术风险大的军事生产部和周期短、结构简单、见效快的民用生产部；在开发新技术过程中，政府指导企业工作，并向国有混合公司提供固定资本和流动资本，承担研究失败的风险，放手让企业之间进行竞争。此外，政府还由行政服务总局承担非经营性国有资产的管理职能，包括各项政府公用事业的维护与管理。
（2）法国的国有资产管理。法国是西方国家中国有化程度最高的国家之一。法国国有企业主要分布在能源、交通通信、原材料、加工制造、银行和保险等几大部门。虽然这些部门在国民经济中占有重要的地位，但是法国政府并没有建立一个全国统一的国有企业管理机构，也没有一个统一的管理章程。因此，法国的政府与国有企业之间保持着十分复杂的管理关系。总体而言，国家对国有企业的领导和监督主要集中在价格与投资控制、人事任免、企业经营方向和财产管理等方面。在政府一级，大致建立以下的管理分工：行政和业务领导归属对口的主管部门，财政监督权主要属于政府经济、财政与预算部及国家审计法院。
法国国会对国有资产经营活动负有监督管理职能，这种监督管理职能的实施主要通过调查和诉讼的方式。表现在：首先，在对涉及国有企业的法律草案的审议过程中，国会和参议院的财政委员会和生产委员会均可对各部部长提出质询，召集会议讨论政府的各种决定，并提出否决、赞同或进行修改的建议；其次，国有企业及其主管要向国会提交企业及其分公司、子公司的组织结构表、各种情报资料以及他们的会计账目和年终决算，使国会能了解国有资产经营活动的具体情况，同时，国会还拥有直接或间接的调查权；再次，国会可以通过审计院对国有资产经营活动实施监督管理，它可以对国有企业进行检查，其主要内容是检查企业财务收支是否合乎规则，对企业经营效率进行评估。
2.“三层”管理模式。“三层”管理模式是在政府与国有企业之间设立国有资产营运机构来进行管理，这种模式较适用于国有企业较多，竞争性产业比例较高和国有资产规模较大的国家。目前，新加坡、意大利、英国等国采用这种模式。
（1）新加坡的国有资产管理。新加坡政府在对公用事业行业、垄断行业、涉及国家安全及与国计民生有密切相关的行业进行管理时，首先由议会进行立法，设立法定机构来管理这些国有资产。这类法定机构为独立法人，实施企业化管理，但也需要承担众多社会职能。针对于众多的竞争性行业，新加坡政府根据本国的公司法，依法成立了数家国有控股公司，由国有控股公司来对众多的所控制企业进行持股和管理。例如，新加坡政府成立了淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司、国家发展部控股公司等。设立国有控股公司的主要好处在于：由国有控股公司作为隔离层，使企业运作不受政府过多行政性干预，进行专业化管理，有利于推进公司的市场化运作；有利于协调各政府部门间的关系；有利于加强对下属公司的监管。
新加坡最大的国有控股公司是淡马锡控股公司。淡马锡控股公司以新加坡政府全资拥有的控股公司的身份，独资或控股方式直接管理二十多家企业，间接管理多家企业，其主营业务是投资管理，在无需政府投资的领域实施民营化，经营领域包括金融、石油、运输、地产、娱乐、咨询等。淡马锡控股公司成立31年来，股东投资回报率年均达18%。2004年，淡马锡控股公司实现营业收入687亿新元，净利润为76亿新元，对国家的贡献率达13.5%，在新加坡国民经济发展中占有举足轻重的地位。淡马锡被誉为“亚洲最好的投资公司”。
（2）意大利的国有资产管理。意大利对国有资产的管理层次非常清晰，整个管理体制分为三个层次。首先，由政府专门的委员会制定控股公司的政策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调政府不同部门的政策等；其次，法国成立了政府专职管理国家参与制企业的机构——国家参与部。国家参与部对企业的人事任免、监督等活动进行管理和协调；最后，意大利的三大国家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与制企业执行政府指示，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持和人才、技术服务，并通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值、增值。
（3）英国的国有产权管理。英国政府对国有产权的管理采取了比较简单的方式，这和英国国有资产的状况有着密切的关系。1979年后，英国国有企业实行了大规模的私有化。私有化后，英国国有资产的规模大幅度缩小，国有企业数量已不多，且国有企业一般集中于公益性和自然垄断性的领域，例如水务、电力、燃气、电讯等。