刘刚1，宋亚东2
摘要：随着我国市场经济体制改革的进一步深化，1993年上海开始建立设备监理制度，经试点、试行、探索、实践的10年努力，使这一制度进一步完善。本文从设备监理的定位、塑造良好行政生态环境和培育规范设备监理市场三方面，探讨和研究了我国在新世纪所面对的设备监理与国际接轨的新问题。
关键词：设备监理；制度；问题；探讨
中图分类号：F406.3文献标识码：B
任何一项制度的建立和完善都是由一定的社会经济条件决定的，设备监理制度的建立和完善同样受一个时期的社会经济条件制约。我国自十一届三中全会以来，开始探索建立社会主义市场经济体制，在这个大环境中，建设工程管理体制发生了重大改革，由计划经济时期的“指挥部”体制逐步向市场经济体制下的工程项目管理体制转变，形成了项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等四大管理体系。上世纪90年代初，邓小平同志南巡讲话后，市场经济体制改革进一步深化，上海的经济建设进入了快车道，这为上海建立和推行设备监理制度提供了客观的需要和条件。
1993年开始着手建立设备监理制度，经过试点、试行、探索、实践的10年努力，使这一制度得到了进一步完善。回顾这一段历程，我们的认识也在不断深化，体现了与时俱进、积极探索的精神。进入新世纪，特别是加入世界贸易组织以后，设备监理面临与国际接轨的新形势。有许多新问题值得探讨和研究。
一、设备监理的定位问题
由于设备监理的提出和发展历程与经济生活中的“建设监理”、“设备监造”、“工程咨询”、“项目管理”等行为有许多关联，而借鉴于“建设监理”的设备监理，由于对“建设监理”的定位问题一直争论不休也变得十分模糊。多年的探索和实践告诉我们，如果不在理论上、实践上理清，会严重影响设备监理制度的推行。
设备监理的定位，即要明确设备监理行为在社会经济活动中的性质、角色、任务和作用。其原则，一是不能脱离市场（顾客）的需求；二是不能与先行存在的建设监理的定位相重叠；三是考虑时代性和前瞻性；四要考虑与经济全球化的新形势相融合。
1．设备监理第一次定位思考是弥补建设监理中的“缺位”
20世纪90年代初，上海市质量技术监督部门受“建设监理”的启发，提出在重大工程设备质量管理中实施社会化、专业化管理的思路，在借鉴了建设监理的经验和做法后，在上海市正式开始实施工程设备监理制度。当时的定位是通过发展社会化、专业化的社会中介组织，对重大工程设备的设计、采购、制造、安装调试和试运行等过程实施监督和管理，实现政府职能从微观管理向宏观管理的转变。这是因为：一是设备投资比例超过50％的工程项目越来越多，其质量的好坏对国计民生的影响越来越大，由政府直接管理的模式已不适应经济发展的新形势；二是设备的复杂性、专业性、多样性越来越突出，监控“缺位”“不到位”导致设备质量失控的矛盾越来越显现，直接影响了项目投资目标的实现；三是建设监理的定位主要在于对建筑物及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装过程的监督，即建筑物及其功能形成过程的监督。而对于很多项目，特别是工业项目中的许多重要设备和成套设备及其系统的功能形成过程（从设计、采购、制造、安装调试到试运行）的监督与管理不在其专业化服务的范围之内；四是建设监理单位的人才配置以土木、建筑专业为主，设备专业人员为辅且主要是一些通用设备专业的人才，不能满足专业性很强的设备工程项目的需要。正是由于上述原因，设备监理应运而生，而且在不断的发展，在这里正确定位起到应有的作用。
经过多年的实践后，我们开始反思设备监理第一次定位的科学性、准确性，发现存在一些问题，主要包括：
(1)过份强调了监督功能，弱化了监理的咨询和管理功能，使项目法人的思想上认为监理就是现场符合性检查，不能有效激发他们购买监理服务的需求欲望。
(2)与建设监理的类同性。由于将设备监理定位于弥补建设监理中的“缺位”，没有形成自己的一套有特色的理论和方法，没有充分体现设备监理服务与建设监理服务的区别，使一些项目法人认为委托建设监理后，就不必另行委托设备监理。
(3)服务对象的局限性。设备监理服务的对象定位于建设工程，“顾客”是这些工程的项目法人，导致与建设监理的“顾客”为同一人，在设备监理强制力不大的情况下，项目法人往往从支付监理费多少的可见利益考虑，削弱了设备监理的市场发展。
多年来，设备监理在上海尽管从无到有，从小到大地在发展，但不少应当进行设备监理的项目并未监理。从上海市每年的设备投资额来看，实施设备监理所涉及的投资金额占的比例不大，总的情况是市场“不旺”，与政府的预期相比存在着一定的差距。这说明推行设备监理制的任务还很艰巨。这是否与设备监理的定位有关？问题的症结在哪里？一直是我们求索的问题。
2．设备监理定位的新思考
进入21世纪后，我国的社会经济情况发生了许多新的变化，在反思过去推行设备监理制的基础上，我们认为：
第一，应明确设备监理是一种高智能、专业化的工程项目管理。可为委托人提供设备工程全过程全方位的管理服务，包括计划、组织、控制、协调，是为实现项目利益服务的，不仅仅是监督，还有咨询和管理的功能。
第二，应明确设备监理企业服务的对象，不仅是建设工程项目，还应包括非建设工程项目，如纯设备的制造、设备的维修、设备的检验检测及验货等；不仅是项目法人，还包括业主、总承包人、设备采购商、金融机构、保险机构和政府等。
第三，应明确设备监理工程师是一种专业化、职业化的工程项目管理者，是一种执业资格。要具备这种执业资格，需要经过专门知识和能力的培训、考核，因此，应明确设备监理工程师执业资格的知识能力结构，并形成一套具有特色的教材和培训体系。
第四，应明确设备监理行业属性。根据我国产业的划分，设备监理应归属于咨询服务业。其任务是为设备或设备工程项目提供咨询、监理服务。明确这一点有利于设备监理行业拓展工程咨询类的多种服务内容，以便更好地满足众多顾客的不同需求。
二、塑造良好行政生态环境的问题
建立和推行一项制度往往不是一个部门就能做好的，它需要各个行政部门之间的相互协调、相互配合。上海市政府规定，设备监理的主管部门是上海市质量技术监督局，协管部门包括计划、经济、工商、外经贸、建设等。主管部门起牵头协调作用，协管部门根据各自职责协同主管部门实施。设备监理制度的建立和推行必须重视各部门之间及有关规定的协调、沟通，形成统一的步调。
首先，加强同建设管理部门的协调与沟通。设备监理是工程建设管理体系的一个组成部分，其中工程建设中的设备工程是设备监理服务的对象之一，这点已达成共识。建设工程管理系统包括工程交易、工程实施、工程验收等子系统，有一套严格的程序，设备监理必须纳入各个子系统才能保证正常实施。比如，建设部门目前普遍推行工程项目IC卡管理系统，从项目报建到项目竣工验收都纳入管理范围，大大地提高了管理效率。如果设备监理没有纳入这一系统，就无法完成从报建到竣工验收的全过程手续；如果设备工程另外建立一套IC卡管理系统将是十分困难的，其必要性、经济性更值得研究。目前，工程监理分别由两个政府部门主管，构筑一个有效的协调机制至关重要。
其次，加强同计划、经济部门的协调和沟通。设备工程特别是重大设备工程一般由计划部门审批，技改项目一般由经济部门审批。协调计划、经济部门制定应当实施设备监理项目目录是推行设备监理制度的必要保证，尤其在设备监理制度建立初期显得更重要。
最后，加强同其他部门的协调和沟通。比如，新办设备监理企业既需要工商营业执照也需要具备设备监理资质才能承接设备监理业务，工商可以实施前置审批，但需要对其工商营业执照设置限制条件，如注明从业需要有设备监理资质或发放短期工商营业执照用于办理设备监理资质等，这需要同工商协调沟通。又如，设备监理的收费问题，需要同物价、财政、税收部门协调沟通，首先要明确设备监理费的出处；其次要明确设备监理费的计取标准；另外，对设备监理企业的优惠税收政策等都需要同财政、税收及物价部门的协调。再如，同人事部门、外经贸部门、其他专业部门（如铁道、交通、水电部门等）的协调沟通问题，一个都不能少。
总之，只有营造好良好的行政生态环境才有利于设备监理制度的顺利推行。作为设备监理制度的主管部门的一个重要任务，就是塑造良好的有利于这一制度顺利推行的行政生态环境。
三、培育规范设备监理市场是顺利推行这项制度的基础
培育市场的前提是正确识别市场的需求。设备监理顾客或潜在顾客从一开始的建设工程项目扩展到单纯的设备制造过程控制、生产设备维修、设备检验检测及验货等领域；委托人从设备工程项目法人扩展到项目相关的金融机构、保险机构以及总承包商等非项目法人，体现了设备监理市场的不断变化和发展。设备监理机构必须有能力识别这个市场需求，并根据自己的资源尽力满足各种不同的需求。而推行这项制度的政府主管部门也有责任引导设备监理机构识别属于自己的“顾客”，使这项制度发挥更大的作用。
作为设备监理市场主体之一的设备工程项目法人，对设备监理的认知程度将影响设备监理市场的培育。传统的、经验式的项目管理思想往往使许多项目法人拒绝设备监理，项目法人认识的不到位是推行这项制度遇到的关键问题，必须采取措施加以解决。首先，应健全法律法规及规章制度，推行这项制度第一步应做到有法可依；第二步是宣传，把这项制度的作用、做什么、怎么做、有什么效果告诉大家，使他们思想上有较深刻的认识，从拒绝设备监理到需要设备监理再到离不开设备监理是要做大量工作的；第三步是执法，由主管部门牵头组织联合执法，通过执法落实有关法律法规及规章的规定；第四步是完善实施设备监理项目的程序和管理环节。
其次，建立和完善市场体系，形成公平、公开、公正的竞争环境。设备监理服务市场体系包括交易平台、服务需求方和服务提供方等有关要素。交易平台由政府牵头搭建，包括招标投标的交易系统、评标系统、招标投标的服务系统等，主要是为有关各方提供交易服务；服务需求方包括项目法人，项目相关人如金融机构、保险机构等，是设备监理服务的采购人，通过采购设备监理服务来实现设备工程项目利益的最大化；服务提供方是设备监理机构，设备监理机构通过提供优质服务产品来满足服务需求方的要求。
最后，规范设备监理市场。一是规范与设备监理有关的几个主体行为，主要是政府规定的应当进行设备监理的项目法人和设备监理机构行为；二是规范设备监理市场，包括招标、投标、评标、中标及签订合同全过程的有关方行为；三是规范政府管理及监督行为，避免用行政手段代替经济手段、技术手段和法律手段。规范政府的执法行为，规范招标投标服务行为是规范市场行为的有效手段之一。