摘要：中央政府的节能减排目标与地方政府短期利益的矛盾，导致地方政府在推进节能减排工作中缺乏内在动力。现有的财税制度和政绩考核体系形成的对地方政府的激励机制不利于节能减排目标的实现。鉴于此，本文提出了构建有利于地方政府推进节能减排的激励机制。
关键词：节能减排；财税制度；政绩考核；激励机制
近年来，中央政府对节能减排工作高度重视，各地区、各部门相继做出工作部署，节能减排工作取得一定进展，但并没有达到预期的效果。2006年，除北京外，全国其他省、市、自治区均没有实现年初确定的节能减排目标。
一、地方政府节能减排动力不足是我国节能减排工作进展缓慢的主要原因
我国推进节能减排工作的方式是由中央政府主导，自上而下地将节能减排的各项工作目标和任务逐级分解到各省、市(地)、县和重点企业。虽然中央对节能减排工作高度重视，但地方政府在节能减排上存在普遍的动力不足问题。主要表现为高能耗、高污染行业依然高速增长，地方政府以过度消耗能源、污染环境和贴现未来为代价发展经济的冲动依然强烈。2007年一季度，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70％的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业产值增长20.6％，第三季度，这六大行业的产值同比增长20％。为什么中央政府如此重视节能减排，而地方政府却在落实中央节能减排的目标时缺乏动力呢?
中央政府的职责是提出政策方向，地方政府则选择适当的措施负责执行，这是一种合作关系。但中央政府和地方政府之间存在利益冲突。地方政府与中央政府利益的不一致问题会给中央政策的执行带来较大影响，打政策的“擦边球”就是地方利益影响中央政策执行的典型表现形式。我国节能减排执行的最大障碍在于地方政府不作为。地方政府在推进节能减排工作的过程中缺乏足够动力，这是我国节能减排工作进展缓慢的重要原因。如果不能对地方政府落实节能减排工作进行正确的激励，将严重影响节能减排工作的顺利进行。
二、地方政府推动节能减排的制度性障碍
节能减排要求对高能耗、高污染企业进行限制性发展，这与地方政府目前惯性的发展模式并不一致。对地方政府而言，最大的激励来自于财政分权的经济利益激励和政绩考核的政治激励。在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的强大动力。而基于GDP的官员晋升激励使地方政府官员有更强的政治动力来促进地方经济的快速发展，由此形成了粗放式经济发展惯性，这给节能减排工作的推进带来困难。
(一)分级财税制度使地方政府无力推动节能减排工作。自1994年我国实行分税制以来，尽管中央政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化，地方政府发展地区经济的积极性也得到巩固和提高，但我国地方财政体制尚存在较为严重的缺陷，在许多方面扭曲了对地方基层政府行为的激励。首先，1994年的分税制改革造成了中央政府财政收入占全国财政收入的比重迅速提高。但财权上收的同时并没有相应的上调事权，分税制调整给地方政府带来沉重的财政压力。首先，地方政府本身就存在地方财政收入的增长压力，还要负责社会保障、医疗卫生、教育、环境保护等具有明显外溢性的公共服务。由于转移支付制度不健全，全国很多地区的县、乡财政陷入困境，对公共物品和服务的提供严重不足，对环境保护更是无力投入。基层政府必然要通过招商引资和发展工业来获得维持政府运转的税收和财政收入。因此，发展经济的热情空前高涨，“村村办工厂”、“镇镇办园区”，给节能减排和环境保护工作的落实带来极大困难。当前这种分税体制下，地方政府特别是基层政府没有动力也没有能力推动节能减排，国家又没有建立相应的转移支付制度，经济发展和节能减排的目标很难相容。其次，在我国现行的财税体系中，地方政府的财政税收主要来自地方企业的所得税，为增加财政收入，在财政支出上有更大的支配权，地方政府都具有强大的动力去招商引资。地方政府为吸引企业入驻本辖区，在很多情况下降低环境保护标准引进一些低技术、高污染、高能耗的小企业。最后，由于地方税收和财政收入主要来自于企业，因此，地方政府服务于企业的意识空前强烈。甚至政府和企业具有某种利益一致性，当企业利益与公众的环境利益发生冲突时，地方政府很可能会优先考虑企业利益，使节能减排政策的执行困难重重。
(二)当前的政绩考核体系不利于地方政府推动节能减排工作。目前的政绩考核体系是基于GDP的政绩考核体系。在GDP导向的政绩考核体系下，地方官员具有强烈的投资饥渴症。因此，各地竞相招商引资，宁愿不断降低本辖区的土地价格和环境保护标准。这种政绩考核体系延伸到基层政府，使基层政府也不得不竞相招商引资，造成产业同构、低水平竞争。基层政府在激烈的竞争压力下，只能招到一些规模小、技术含量低的企业，其原因在于乡镇一级政府能整合的资源有限，在其辖区内不可能有效提供现代企业发展所需的金融、物流、咨询、会计、法律等相关服务业，而