刘尔新
摘要：介绍了沈阳市的供热现状、特点和近几年在供热方面取得的成绩，同时围绕供热企业资质审查工作对供热的市场化运作、供热立法、供热企业的准入、退出与管理及未来的发展方向进行了分析和探讨，对供热休制的改革提供了一些思路。
关键词：供热；供热立法；供热企业退出；供热企业管理
中图分类号：TKO1+8文献标识码：B文章编号：1004一7948（2006）03一0039一03
1沈阳市的供热概况
城市供热涉及到千家万户，关系到社会稳定，历届政府和各级领导都十分重视，广大百姓也非常关心。笔者从事供热企业资质审批工作多年，通过对资审数据的分析，引发了一些思考。本文围绕一些典型情况，就供热企业发展的走势，采暖收费和供热企业的管理模式进行论述。
目前，沈阳市的供热现状为，全市供热企业350家，供热总面积1.45亿m2，其中，公建面积为3900万m2，住宅面积为10600万m2，热用户为165万户，热电联产供热面积为3380万m2，锅炉供热面积为11120万m2。
2005年7～9月末，市供热办对全市供热企业进行了资质年检，基本情况如下：
全市具有经营资质的供热企业共计350家，供热总面积为14500万m2。参加年检的国有供热企业200家，占总数的57.14%，供热面积为8379.55万m2，占总面积的57.79%；参加年检的非国有供热企业150家，占总数的42.86%，供热面积为6120.45万m2，占总面积的42.21%。由此可见，国有企业占据供热市场的份额仍然较大，但是近年来，非国有企业在优惠政策的扶植下，增长潜力也十分巨大。
供热企业按照等级的分布来看：一级供热企业7家，占总量的2%，供热面积5351.95万m2，占总面积的36.91；二级供热企业14家，占总量的4%，供热面积2814.45万m2，占总面积的19.41%；三级供热企业71家，占总量的20.29%，供热面积为3986.05万m2，占总面积的27.49%；临时资质258家，占总量的73.71，供热面积为2347.55万m2，占总面积的16.19%。
此外，清洁能源的供热方式，在种类和数量上也呈上升趋势。2005～2006年度，清洁能源的使用状况是：涉及39家供热企业、“座锅炉房，供热总面积为236.6万m2，其中：油炉的供热面积为51.1万m2，电供热面积为45.7万m2型煤供热面积为12.7万m2，燃气供热面积为14.5万m2。水煤浆供热面积为45.3万m2，水源热泵供热面积为17.9万m2。从数据可见，油炉、电供热的比重较大。
长期以来，沈阳市的冬季采暖主要以煤炭消耗为主，2005～2006年采暖期全市采暖耗煤量为510万t，与此同时，这种采暖方式也给城市的大气环境造成了严重的污染，沈阳成为典型的煤烟型污染地区。以油、电、气、水源热泵、水煤浆等新型的清洁能源为补充的供热方式，显示出它们采暖效率高、污染轻、占地小、投资小、启动升温快、可调节、易操作，热损失小，噪音低、成本低等特点。对比之下，传统的燃煤采暖存在着热效率不高，设备易老化需要维护，维修、投资费用大，机械化程度低，而且造成环境污染等问题。建议，今后在利用上述清洁能源供热的同时，拓展太阳能、风能、水能、地热能、生物质能及核能等新型采暖方式的发展空间，增加自然能源的开发潜力，实现供热方式的多元化。
2取得的成绩与需进一步做好的工作
进入21世纪，经过不懈的努力，沈阳市的供热事业取得了显著的成绩，主要体现在以下几个方面。
2.1国有供热企业的改革，稳步推进
在2005年度供热企业资质审查供热面积排在前10名的供热企业中（供热面积在300万m2以上），国有（控股）企业仅有4家，其余的6家均是非国有企业，原来由市房产局直管的沈阳第三热力供暖有限公司、沈阳新北热电有限责任公司，已不再是国有企业。它们的供热质量，并未因转制而受到任何影响。这种非国有性质的供热企业的增多，表明国有企业产权向非国有企业产权的转化已进行到相当程度。
国有企业向股份制企业的转变是国有供热企业进行改革的一条重要途径，控制好国有股和非国有股的比例，强化并履行监督制衡机制是关键。此外，把握好国有供热企业改革的定位，找准切入点，合理评估资产，避免国有资产流失，也是值得我们深思和不断实践的课题。通过采取积极有效的措施，国有供热企业一定能够走出一条成功的改革之路，展现出生机和活力。
2.2取缔小锅炉房，实施集中供热，成绩斐然
进入21世纪后，沈阳的城市公用设施不断完备，城市功能不断提升，人居环境和市民生活质量不断改善。但是作为东北乃至全国重工业基地的沈阳，也留下了深深的工业痕迹：烟囱林立，浓烟、污水排放超标，噪音污染与资源浪费严重，空气质量为三度轻微污染。为此，沈阳市政府于2002年开始了连续4年的大规模拆除联片工程，4年共计拆除烟囱1806根，拆除锅炉2215台，使沈阳市城区内的锅炉房由2001年底的3163座减少到目前的1357座。这一工程，使我市的集中供热率由原来的55％提升到83，这在全国也是处于首位。同时，城市大气优良天数由2002年的208天增加到2005年的317天，煤炭单耗从41kg/m2减少到目前的35kg/m2，共计节约煤炭72万t。通过实施这一工程，供热企业不断减少，其数量由本世纪初的1062家，减少到目前的350家，减少的供热企业大多是临时资质的供热企业，仅以2004年和2005年资审单位进行一下对比，临时资质的供热企业就减少了56家。供热企业数量的减少，符合城市供热规划的方向，方便了行业管理，优化了产业结构，实现了资源整合。与此同时，新建、改建、扩建的热源工程不断上马，从2002年开始，新建、改建、扩建热源70项，新增供热能力4600万m2，为锅炉房实施拆除后的供热负荷的承担，提供了充分的后备基础。
因此，围绕上述两项工程，企业资审工作今后的侧重点是企业的退出。供热企业退出的范围是：供热负荷小、设备陈旧、供热质量差、管理水平低下、乱收费、无故停供、污染严重、形成社会热点、长期依靠政府补贴，没有经营实力的供热企业。企业退出应采取先易后难的方式，在退出的实践中积累经验，主要是针对10万m2以下的供热企业，这类企业有178家，供热总面积为743万m2，这部分的企业数量超过了总数量的半数以上，所以，供热企业资质审查要做的工作还是很多的。这部分企业的退出，我市的供热装备水平和供热整体实力才真正称得上是上了档次。
2.3建立健全应急预警机制
2004年12月20日，沈阳市供热工作领导小组出台了《沈阳市冬季供热应急预案》，建立了冬季供热应急指挥系统，形成了以部门联动、信息快速反应、供热动态预警、事故抢修抢险、质量评测、应急临时代管、应急物资保障和应急保障金机制。这在沈阳的供热史上是一个创举。
在以前的冬季供热中，确实存在着部门沟通差、信息不畅、事故报修和维修不及时、严寒期煤炭短缺、缺乏应急资金等问题。这一体系的建立，从根本上找到了政策依托，措施是科学合理的。
为应对各种情况的发生，顺利地开展供热工作，提升供热水准，我们需进一步做好以下工作。
(1)强化商品意识，进一步引入竞争机制
“热是商品”这一理念在全社会已形成共识，但是在热用户交纳了采暖费后享受不到正常的室内温度，于是就投诉，要求供热企业退款。而供热企业认为，热既然是商品，供热企业输送了热，就应该有收益，而供热温度不达标是另外一回事，对退款给予拒绝，两家各执一词，形成了矛盾。所以，笔者认为，在相关文件中应明确一点，即供热企业的供热质量不达标，应予以退款，并按照不同情形制定不同的退款标准，这样，表面上，供热企业会有所损失，但实际上是对供热企业的一个触动，也就是供热质量上不去，就没有好的经济效益，这样增加了他们的压力，使他们有紧迫感、责任感。积极引入竞争机制，即实施供热企业准入和退出制度，谁有能力达标，谁就承担供热任务，通过区供热办对他们的考评结合市民的反映，能胜任的就准许经营，反之就退出供热市场，从机制和手段上对供热企业进行约束，促进其供热质量的好转。
(2)加强立法，有法可依
出台（供热法》的呼声已有多年了，时至今日，我们所从事供热工作的依据仅是省、市的供热管理办法，由于没有上位法，所以我们在开展工作时会遇到一定的难度，在供热纠纷的协调上不够圆满和严谨。尤其是供热企业在年检、准入和退出方面没有政策依据，虽然在省、市办法里有所提及，但过于笼统。因此，应以《行政许可法》为平台，使供热上位法和针对供热企业资质审查的文件及早拟定和颁发，有利于供热工作的顺利实施。有了基准法，我们的决断、裁定和审批就更明晰、更有说服力，对供热企业的管理就更规范和有效了。
(3)加大对多种方式融资供热市场的管理力度目前，我市有（中外）合资企业7家，供热面积764万m2，民营企业40家，面积：1381.19万m2，这几年非公有资本等各种经济成分的企业参与热源厂、供热管网的投资、建设、改造和经营的越来越多，它们的进入，使我市的供热市场呈现出投资多元化的喜人局面。但是，有不少人担心，今后随着改革的深入，民营资本、港、澳、台和外方资本的供热企业会越来越多，他们能服从管理吗？这的确是很多人的忧虑，其中也不乏业内人士。但我想这大可不必，特别是近10余年，民营供热企业的运营已趋于成熟，成功的范例也不在少数。既然深圳能从一个名不见经传的小村落一跃成为GDP增长超过发达国家最高的增长率的国际城市，城市供热又何尝不能让非公有资本在这充满机遇的热土上健康成长、有序发展呢？当然，对他们的管理方式会有所改变，但绝不是没有办法。政府管理的手段和力度只能加强，而不能削弱。可能还有人认为，国内的民营供热企业相对好管理一些，而人家是家族式的港、澳、台企业和外资集团，我们对他们的管理能有效吗？其实，上述性质的供热企业既然在大陆申请注册了，他们就得遵守当地的法律、法规和规章，就要尊重这里的民族习惯，并纳入我们的管理，行为超出了界定，就要有一个合理的解释，不服从管理就要受到处罚，和国内的供热企业一样，在法律面前都是平等的。当然给予他们的优惠政策轻易是不会改变的，除非有违规行为，我们还可以作为一种政府调控手段来约束。尽管上述供热企业有其特殊性，但政府可以调动各职能部门，如：工商、税务、财政、质监等部门与供热的行业主管部门联手，通过宽松的政策对其扶植和支持，运用准入退出制度对其约束和纠正，并使其接受公众的监督，营造广泛的舆论氛围，督促其保证供热质量。
笔者认为，这些企业的决策人是精明而冷静的，既然到大陆来投资的目的是为了企业的发展和壮大，而绝不是千里迢迢来砸自家牌子的，所以为什么不把自己的企业经营好呢？
当然，这里有很多问题需要我们深入探究，这也是我们今后工作的着重点和方向，应该列入城市类力规划来统筹考虑。
3今后的发展方向
为提高供热企业资质审批的透明度，体现审扎的公平性、公正性和公开性，通过建立市供热办r站，将审批程序、相关要件和审批后的供热企业名身在网上公示，接受政府与公众的监督，同时，可以拮高市供热办在全国供热行业的知名度。我想，这右全国供热界也是一个首创。
从对供热企业的电话投诉、上访情况来看，部分企业存在节煤思想，同时缺乏对内、外网的维护，企业的负责人缺乏责任心，这样的企业也应被纳入退出之列，可为其他存在类似情形的供热企业起到餐示作用。是“推车”式的运行一年，还是从企业长远的发展着眼，是为了企业多盈利，还是创造良好的社会效益，不同的选择，会有不同的答案。其实，某些供热企业只考虑眼前的效益，少烧一些煤，服务不及时、不到位，的确能省一些煤、省一些事，但从长远看，失掉的是信誉、热用户和供热市场。如果有一天热用户可自主选择供热企业，供热企业应该如何运作将不言自明。所以，今后为维护热用户的合法权益，他们有权对为其供热的企业进行选择，通过供热行业管理部门的协调，实行供热企业的优胜劣汰。
预计用三年的时间，采取兼并、重组、收购、主辅分离等手段，在不断削减供热企业数量的情况下不断提升供热水准，配合拆除联片工程，以清理供热面积在10万m2以下的企业入手，稳步实施退出制度。通过加快热源建设速度，建设大规模的热源厂，对小锅炉房实施联网，落实《沈阳市城市热力规划》，使全市供热企业的数量控制在200家以内，使之更加便于管理，通过挖掘企业自身潜力，使企业量入为出，达到节约能源、降低能耗、资源整合，提升供热质量和装备水平的目的。从城市供热的角度，全面贯彻科学发展观，为沈阳建成节约型社会做贡献。
进一步深化国有供热企业的改革，对于非国有企业的发展给予政策倾斜，充分发挥政府宏观调控的职能，运用政府手段实现各职能部门的互动，通过完善并落实供热企业的准入和退出机制，加大对供热企业的审批和管理力度。