改革开放以来，中国城市土地经历了从无偿划拨到有偿使用的转变，城市土地市场机制逐步建立和完善。本文回顾了城市土地管理制度改革的重大历程，分析了城市土地管理制度现存的主要问题，提出了进一步深化改革的对策建议，最后介绍了近年地方土地管理制度改革的创新实践。
一、城市土地管理制度改革回顾
（一）从无偿划拨到有偿使用
计划经济时代，中国城市土地实行单一划拨，其主要特征为：（1）彻底否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。
改革开放之后，随着体制改革的逐步深入，迫切要求城市土地制度进行相应改革。1980年，国务院颁布了《关于中外合营建设用地的暂行》，规定：“中外合营用地，不论新征土地还是利用原有的场地，都应计收场地使用费”，并对场地使用费的收取标准作了详细规定。1981年，广东省颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定了三资企业对各类土地的使用年限及各类土地每年必须缴纳的土地使用费标准。之后，上海、广州等城市相继制定了有关法规，对三资企业收取土地使用费。
1987年9月，深圳市采用协议方式出让一幅5321平方米的地块，又于同年11月和12月分别以招标和拍卖方式出让了两幅地块的使用权。1987年11月，国务院批准在深圳、、天津、广州、厦门、福州进行土地有偿使用制度改革试点。1990年，国务院颁布《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，条例规定：国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让；土地使用者在其使用权使用年限内可以将土地转让、出租、抵押或者用于其他经济活动；土地使用权出让最高年限为：居住用地70年；工业用地50年；、科技、、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年；土地使用权出让可采取协议、招标、拍卖方式。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地出让和转让的各个环节做出了具体规定，标志着中国城市土地有偿使用制度的正式确立。
（二）城市土地市场的建立与逐步完善
在城市土地有偿使用起步阶段，由于土地交易量有限，土地价格不能通过市场机制自然形成。为使城市土地市场逐步走向规范化，1989年国家土地局在南京、宁波、大连等城市进行基准地价评估的首批试点。此后许多城市开展了城市基准地价的。1993年，国家土地局颁布《城镇土地估价规程》（试行），对城镇地价的评估工作进行规范。自此基准地价评估工作在全国迅速开展。1994年底，全国已有近千个城镇完成了土地定级估价工作，省会城市及计划单列市中有27个完成了城市基准地价评估，浙江、福建、辽宁等省率先完成了县级以上城镇的基准地价评估工作。
2001年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主，地价随意性大、不透明、缺乏市场竞争，造成国有土地的大量流失。为推动土地配置的化程度，2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，确立了性土地实行“招拍挂”制度。通知指出，为体现原则，确保土地使用权的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性用地和其他土地供应公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。2001年6月，国土资源部下发《关于整顿和规范土地秩序的通知》，强调健全土地市场制度：一是建设用地总量控制制度；二是城市建设用地集中供应制度；三是土地使用权公开交易制度；四是基准地价定期更新和公布制度；五是土地登记可查询制度；六是集体决策制度。2001年10月，国土资源部发布《划拨用地目录》，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，一律有偿使用。
2002年5月发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，指出必须禁止非法压低地价招商，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，推进土地资源市场化配置。
2006年8月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确了必须纳入招标、拍卖、挂牌出让方式的六类土地和可以纳入协议出让范围的五类土地，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制。2006年12月，《全国工业用地出让最低价标准》出台。该标准依据不同地区的社会经济水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，采用综合评价方法，将土地类型分为15个等别，最低基准价在每平方米840元至60元之间。国土资源部在下发标准的通知中强调，工业土地使用权的出让必须执行工业用地出让最低价标准，并且一律采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。
2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，主要内容包括招标、拍卖、挂牌出让的法律依据，招标、拍卖、挂牌出让的范围和原则，出让计划、出让方案的编制和公开发布，招标、拍卖、挂牌文件的编制和公开，招投标程序、拍卖程序、挂牌程序，出让结果公布，出让金缴纳和发放土地使用证，以及法律责任等内容。这一规定标志着中国土地市场制度建设的重要实质性进展。
由于土地市场机制的逐步建立和完善，市场在城市土地资源配置中发挥的基础性作用不断增强。2001年全国“招拍挂”出让土地面积为0?66万公顷，土地出让价款492亿元。2006年，“招拍挂”出让土地面积增长为6.65万公顷，价款增长为5492亿元，“招拍挂”出让土地面积和价款分别提高了9倍和10.2倍。2007年，全国共出让土地22.65万公顷，其中“招拍挂”出让土地11.53万公顷，占出让总面积的50.9％，比上年提高了20.4个百分点。