都说“制度好定，但执行起来麻烦”，我想请问，如果制度制定也算是管理活动的话，那以谁该为制度没有执行力付出成本呢？许多时候，制度没有执行力只是掩盖管理层无能的巧妙借口而已。
不执行的制度有两种表现，一是形同虚设，二是无影有踪。
形同虚设的制度表现形式往往有三种：
一是制度摆在那里，但需要根据领导的态度来决定执行与否。
这类制度我们称之为“无根制度”，它的前提假设是制度本身质量不存在问题。人们会站在自己的角度假定领导的好恶，并且用实践去小心求证。譬如，高管层的分权管理制度，详细规定了领导的分工，但是在级别高的领导总是向级别低的“越界”。这时，下属经过若干次小心修正假定之后，形成了自己认为的“惯例”。没有人不知道惯例与制度之间的偏差，但是包括被“越界”的高层及下属都没有人说出来，结果发现这样的制度执行到后来，大家办事都不依制度而依“惯例”。这种情况属于大家都可能还有意执行，但领导却在破坏。制度执行缺乏原动力，故称为无根。
二是制度摆在那里，执行按一定规律来执行。
这一规律在中国叫做“风向”，被制度制裁了的叫做“撞枪眼上了”。这类制度我们称之为“概率制度”，它的前提假设同样是制度本身质量不存在问题。概率制度在执行时常常首先表现出时间上分布的规律性。譬如，某一段时间，要集中搞企业文化运动了，人人就得着正装，大夏天时也要着长袖，最差也得把正装放在办公室里，上班时换上。过了这一阵，就不用了，但聪明的人总是会在办公室里放置着以防万一。这时，大家都着正装了，而你不着，那就是“撞到枪眼上了”。概率制度还表现为在不同人群分布上的规律性。这一规律在中国叫做“人情”，同样的制度，对有的人就紧些，对有些人就松些。譬如公司里常见的预算管理制度的执行，就是一个典型。同样的部门，同样遇到预算费用超支，同样的超支的理由，不同人做部门经理获得领导签字同意的可能性就不一样。“制度是死的，人却是活的”。概率制度的执行力不足，既有领导的问题，也有员工的问题。
三是制度摆在那里，但人们视而不见，并不一定按制度办事。
对此，我们称之为“劣质制度”。劣质制度可能三种，一是人们知晓制度的内容，但是制度的规定不如经验更有效。譬如常见的企业生产管理制度，或厚厚的一大本放在架子上，或薄薄的几页纸钉在墙上，人们权当其为繁琐的文本，不如经验来的实在，便不会执行了。二是制度的规定显然比经验有效，但是就是过于理论，执行起来难度过大。譬如，有些企业人力资源管理部门搞绩效考核制度，企业一点基础没有，起点就开始运用平衡计分卡为工具。结果是人力资源管理者自身可能并没有掌握这一工具，编出的来的制度云里雾里，连自己都绕进去了。还有一种劣质制度再常见不过，制度编写目的看似清楚，但到了关键流程环节总是模糊化，“据有关规定办理”、“请相关领导批示”等等简单的词句却直捣黄龙，宣布了制度只是一堆纸而已，因为它实质上在告诉读者“这些制度是无用的，只有领导有用”。在企业现实当中，很多是制度质量非常差，执行又缺少原动力，或者以一定的规律来执行。无论那种劣质制度情况反映出现，无非表明组织管理能力的低下。
无影有踪的制度，指的是企业几乎没有人知道该制度的存在，不见其影但查阅文献却见其踪。这些制度你说没有吧也可以，因为知道有此制度的非常之少，说有吧却根本不知道到底是什么。一家大型国企在进行制度整理时，惊讶地发现很多制度实质处于“休眠”状况。休眠是指制度没有相应的被废止，也就是从某种意义上还处于正在执行的状况。非常有意思的是，一些休眠的制度是文革期间颁布的，一直未有相应的废除文件。还有一类休眠制度是颁发之日起就决定了休眠。某个部门出于解决某个问题的目的，经过高层的同意出台了一个又一个的欲加严厉的规定，但或者因为这个制度根本解决不了问题，或者是因为离现实距离太远，或者是执行制度的部门反感，发下去之后有的简单传达一下，有的根本不传达，然后就被扔在文件架里。那么这一部门出台的这一系列制度，从原理上来说除了最后一个之外，其余的均可称之为休眠，因为很多时候并未严格标明“此制度出台，原制度废止”之类的语句。这类休眠的规定类似于一个人处于失态时的言语。无影有踪的制度充其量也只是反映了制度出台者或者管理者的无能和尴尬而已。
制度总是失效是很多企业的切肤之痛。
那么我们再回到原来的问题，为什么制度很难执行呢？
说到这点，许多人首先想到的是网络或报刊上常见的那句话“领导是制度的制定者，也是破坏者”。在很多时候，制度只是领导的工具而已，想起来了用，想不起来就不用了。想整人时用，不想整时就不用了。但是这一点领导却不认同，在他们眼里，制度不能执行的根本原因在于员工本身素质低，或者叫根本没有执行力。
象所有的企业管理问题一样，总有人喜欢最终会将一切归因于玄学一般的“领导力、执行力”，或曰领导力太差，或曰员工执行力太差。可是，当制度本身就是劣质制度，或科学性不足，或系统性不足时，妄谈领导力或执行力不是有点滑稽吗？
当我们讲制度总是失效的时候，我倒是想请问，制度真的那么容易编制吗？任何制度都将是为了解决特定问题的在一定范围内通用的方法和规则，它蕴含的管理思想既体现着管理的科学性，又要与企业实际相匹配。当管理知识欠缺，管理水平低下，管理思想落后时，又怎么能够制定出优秀而实用的管理制度？
生产线上产品质量出了问题，我们很容易找到责任人。那么，制度出现失效时，又有谁追究过管理行为失效的责任？
在我们出台制度的时候，是否认真地象其它管理活动一样对其实施有过详细的规划？
没有，太多企业的回答是没有。
我们认为,制度没有执行力主要有以下五大原因:
1）领导执行的原动力不足。“制度是别人的，不是自己的”，制度化建设的出发点存在误区。这里原动力不足主要是打造制度化公司的动力不足，而非用领导责任简单的掩盖劣质制度的实质；
2）制度缺乏科学性，与应用实际脱节。大量劣质制度的存在，使得人们宁愿根据经验惯例甚至感觉行事，也不愿遵守制度；
3）制度缺乏系统性，与结构优化脱节。
制度之间没有协同，新老制度之间没有协同；
4）对组织的惯性考虑不足，制度执行与变革脱节；
5）与管理责任脱节，管理者不会不愿不懂管理。如上所言，如果制度制度和实施是一管理行为的话，那么谁该为行为失效负责？没有责任，必然会出现“朝令夕改”，出台制度随意。
在企业里，也还遇到过更有玄学似的回答，认为制度执行力不够关键是文化的建设力不够。他们声言，文化建设好了，制度自然就可以执行了。一个让你啼笑皆非又很难辩解的问题。试问一下，在企业管理者们大谈制度没有执行力的时候，又有几个人认真地看完那一本又一本厚厚的制度呢？如果连制度都没有看过，你又如何知道制度有没有执行力呢？