质检改革进入深水区 “管办分离”起步

  XZKL1234 ·  2014-03-19 08:25  ·  10895 次点击
在2014年全国两会结束前,国务院办公厅转发了中央编办、质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》(以下简称《意见》),提出要整合现有检验、检测、认证机构,与分类推进事业单位改革相结合,主要从“内部整合”“转企改制”“并购重组”三个方面进行落实,“到2015年,基本完成事业单位性质的机构整合,转企改制工作基本到位,市场竞争格局初步形成,相关政策法规比较完善,进一步做强做大检验检测认证机构。”
按照《意见》精神,此次检验检测认证机构改革的范围覆盖所有行业的相关领域,涉及质检总局、工信部、交通部、住建部、农业部、国资委、食药监总局、农业部等28个部委,他们需要在2014年3月至2017年年底质检提出方案并完成相关的改革。据业内人士推算,检验检测认证每年的市场高达数百亿元人民币,现有归属各个国家机关的检验检测认证机构的去行政化、转企改制,将给市场化的第三方检验检测认证机构带来良好的竞争基础。
不过,虽然可以提供新的基础,但专家也表示,阻碍市场发展的主要原因是不合理的政府管制,机构变化只是表面,监管方式和思路的变化才是深层次的改革,但在这一点上,《意见》并没有给出时间表。
复杂行业
受访的业内人士多认为,大集团的设想短期内不切实际,本身从事业单位转为企业过程中的人员安排、职能转变就已经不易,要在几年内完成内部协调到位的大集团建设难度很大。
郑州商人靳茂宏在得知《意见》出台后表示谨慎乐观,他与河南省质检局的行政诉讼官司已经进行了半年,由于自己企业生产的起重设备得不到河南省特种设备安全检测研究院(以下简称“河南特检院”)的检测而无法出厂销售,靳茂宏找到特检院的上级部门河南省质检局申诉无果后,与河南质检局打起了行政诉讼官司。“对特种检验检测而言,我现在看不出改革的好处,因为是强制检验,而且就此一家,别的检验检测机构想进来竞争谈何容易?”在靳茂宏看来,如果不改变现有的检验检验认证管理制度,仅落实《意见》的机构改革措施,对企业来说,改变不会太明显。
据了解,目前国内的国有检验检测认证机构均为以质检局为代表的各个管理部门的下属事业单位,以河南特检院为例,其人财物都是由河南质检局管理,其领导也具有行政级别,“我个人认为仅在资质这一块,第三方检验机构就难以获得。”
靳茂宏表示,特种设备的强制检验收费不菲,自己工厂生产的吊车设备从5吨位至200吨位的各档都有,检验费用从500元至3000元不等,而且还要看检验人员的脸色,“检验人员只是拿着图纸对设备上的参数,转一圈就走了,不用10分钟,这样的检验检测有何意义?”
据了解,原则上特种设备的检验检测可以跨区域开展业务,但实际上,由于现行的体制按区域划分,跨区域开展业务的成本太高,而且与管理部门的工作也不易协调,因此基本上是属地进行。针对特种设备检验检测机构的改革,《意见》提出了“纵向整合试点”,推进中国特种设备检测研究院在全国范围内进行以资产为纽带的纵向整合,“建立专业检验检测集团;鼓励以资产为纽带的省内整合、跨省整合。”与此同时,《意见》也提出“整合质检总局所属中国质量认证中心及直属检验检疫局所属31个评审中心,整体转企改制,并入中国检验认证(集团)有限公司。”
不过,受访的业内人士多认为,大集团的设想短期内不切实际,本身从事业单位转为企业过程中的人员安排、职能转变就已经不易,要在几年内完成内部协调到位的大集团建设难度很大。一位来自瑞士通标标准技术服务公司(SGS)的人士认为,由于检验检测企业业务范围涵盖很广,前期投入和技术积累很关键,非一朝一夕能形成,“我认为SGS有今天的规模和行业地位,主要是靠积累和坚持。”
据了解,大的检验检测机构的高级实验室一年必须达到一定规模的量才能维持运转,而仅靠本地市场是不足以达到规模效应的,必须要依靠网络,从多地取得样本,很多实验室24小时不间断运转开着运转,而目前国内的大多数实验室达不到这个状态。由于检验检测认证行业的专业性极强,对前期投入和技术积累要求很高,在经历激烈竞争之后,目前全球公认的大检验检测认证企业只有瑞士通标标准技术服务公司(SGS)、美国安全检测实验室公司(UL)BSI、英国标准协会TUV、德国莱茵TUV集团等少数几家。
深层次改革无时间表
与“管办分离”“转企改制”“重组并购”等给出具体时间期限相比,《意见》对“要清理政策法规”没有提出落实时间表。《意见》明确提出,政府原则上不再直接举办一般性检验检测认证机构,逐步与检验检测认证机构脱钩。业内人士认为,这一表述在一定意义上给出了转变监管方式的路径,至少可以在经济利益上让政府部门与检验检测机构之间“划清界限”,给予第三方机构公平竞争的机会。
但长期研究质检改革的商务部专家马宇认为,与具体的机构改革相比,《意见》提出的“要清理政策法规”更具改革意义,“规章制度方面的改革是监管方式的改革,是政府审批权的放掉,是简政放权的核心。”实际上,与“管办分离”“转企改制”“重组并购”等给出具体时间期限相比,《意见》对“要清理政策法规”没有提出落实时间表,只是的表述为“清理现有法律法规和政策文件中不利于检验检测认证市场健康发展的规定,减少检验检测认证项目的行政许可……完善检验检测认证机构资质认定办法,避免重复资质认定,科学设置检验检测认证机构资质审批事项。”
马宇表示,在新的规定出来之前,现有的“不合理”规章制度依然有效,市场开放和竞争还难以真正实现,“不过,现在的改革也是向前迈进一步,即让国际、国内的第三方检验检测企业在一定程度上有了平等竞争的基础。”马宇认为,政府部门是做标准、做总的监管,不应该去参与市场竞争,政府亲自参与的检验检测认证必须是出于公共利益,比如强制检验,但一定不能收费,只能由财政负担,如果既有强制检验的权力,又以此来收费,就乱套了。对于目前第三方检验处境,马宇指出不合理的管制严重阻碍了行业的发展和进步,以如能力认证为例,检验公司要对每一种检验的商品都做能力认证,而且地区之间还不互认,“要知道一个检验公司要给上万种商品做检验,每种都要进行能力认证,比如在上海做过认证了,要去北京开家分公司,不能将能力认证拿过去,还得在北京再次认证。”
此外,在资质认证方面,跨国公司已有的国际资质在中国得不到承认,因此很多大的检验检测认证机构在中国的业务集中在外贸领域,因为国际买家提供的是国外标准,国内供应商在选择上不受国内管理体制的限制。上述来自SGS的人士表示,作为第三方检验的龙头企业,他们现在主要接国际买家的订单,国内企业和产品更多倾向于政府机关下属的检验机构,这里面有技术标准和政府关系的因素存在。
未竟改革
来自质检总局内部的人士对记者表示,“国办发[2011]48号文中食品分级负责的背景发生了重大变化。”
实际上,自中共十七大以后,质检领域的改革就一直没有中断过,早在2011年10月国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发[2011]48号)(以下简称《通知》),就提出“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制,业务接受上级工商、质监部门的指导和监督,领导干部实行双重管理、以地方管理为主。”
据了解,《通知》出台的大背景是2009年出台的《中华人民共和国食品安全法》规定“县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划,并按照年度计划组织开展工作。”即强调了地方政府部门的监管责任。但据了解,上述涉及质检系统管理体制的改革一直进展缓慢,截至2013年10月只有陕西省一省实现了“省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制”。
而2012年的机构改革将原来归属原食药监局、工商、质检、卫生等部门的与食品相关的职能划归新成立的食药监总局,包括质检、工商在内的多个部门的相关职能已经交接完毕。来自质检总局内部的人士表示,“国办发[2011]48号文中食品分级负责的背景发生了重大变化。”而许多基层质检系统工作人员则疑惑食品安全不管了,但国办发[2011]48号文并没有撤销,下一步怎么办?
实际上,据了解,在质检系统内部,对于《通知》的出台,很多人难以理解和接受,在他们看来,质检系统省级以下的垂直管理源于合并以前的质量技术监督局,背景是上世纪90年代的“打假”,为了破除地方保护主义,“国务院采纳了各界的意见,决定省以下垂直管理,打假的工作由省政府来负责,这是当年重要的改革成果。”

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